他山之石 | 丹麦哥本哈根市自行车发展战略及启示
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一、背景
中国把发展自行车和步行交通作为缓解交通拥堵、减少大气污染和能源消耗的国家政策，要求各地科学确定城市步行和自行车交通发展目标、编制实施自行车专项规划、确定步行和自行车出行分担率。但是，这些目标具体涵义或细节是什么，仅有的出行分担率指标如何实现及是否满足发展自行车的要求，以及这些内容是否就能够或如何能够体现为正确执行了国家政策?都是落实发展自行车政策需要回答的问题，对此中国当前缺少相应研究和实践，特别需要学习与借鉴。
丹麦是世界上公认的自行车王国，首都哥本哈根把自己确定为欧洲“环境之都”，表现为全球环境领导者城市，是世界上自行车友好型城市(the best bicycle-friendly city)之一和骑车人城市(the city of cyclists )。哥本哈根市(the city of Copenhagen)面积为97km2，人口67.2万，拥有自行车67.8万辆;大哥本哈根下辖25个自治市，总面积2853km2，人口173万。
哥本哈根市为自行车发展进行的战略构想和目标可以为中国制定自行车发展政策、设定目标和指标、制定规划提供参考和帮助。
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二、哥本哈根市自行车及前期政策
哥本哈根市管理者认为自行车城市是有更大的活动空间、更安静、清洁的空气、健康的居民和良好的经济。就是说，美好的城市环境使每个人都享有较高的生活质量，可以有最近的距离亲近自然、参与文化和体育活动和购物。在城市空间发展上，自行车交通是实现“更有生活价值的城市”的有效工具。
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早期自行车政策
丹麦尽管有深厚的自行车文化和历史，在街道上看见政府部长或市长骑车上班并非不寻常之事，但是，在小汽车冲击下，在1950-1975年间自行车出行比例下降了2/3。在1970年代中期，通过交通规划和城市规划，自行车出行水平才有了较大的复苏。哥本哈根的自行车规划从前一直是城市交通规划和城市规划的组成部分，通常不予重视。直到1997年才有了自行车政策和规划的专门内容。(1)《城市交通和环境计划(1997)》(Traffic and Environment Plan (1997))提出了自行车规划的专门内容，包括绿色自行车线路(green cycle routes)、通向市中心的连线(cycle link-ups through the city center)、安全行动(safety campaigns)、改善自行车停放设施和城市周边居民区的自行车项目等。计划的目标是停滞城市机动车水平增长，增加公共交通和自行车交通。
(2)1997年同期，哥本哈根市还通过了《自行车道路优先计划》(Cycle Track Priority Plan )。
(3)《城市交通改善计划(2000)》(The Traffic Improvement Plan )。该计划的一个子项《自行车出行条件改善子计划》(Subplan for the Improvement of Cycling Conditions)成为了2000 年财政预算的内容，并成为了所有后续自行车政策的基础。当《城市交通改善计划》通过后，资金也随之落实。哥本哈根的自行车交通发展作为财政预算项目，第一次规定了数量目标要求，对其后制定自行车战略和政策形成了长期的影响和约束。
(4)2000年哥本哈根市通过了《绿色自行车线路建议》(A Proposal for Green Cycle Routes )。
(5)2001年，哥本哈根市出台了《哥本哈根交通安全计划》(Traffic Safety Plan for Copenhagen)，使得自行车交通严重伤亡数目标在2001-2012年期间减少40%。
(6)2002年，哥本哈根发布《哥本哈根自行车政策》(Cycle Policy)提出建立小汽车分时禁行区(car-free zones )，完善自行车道路标识系统(system of signage)、方向标志(directional signs)和彩色编码(color-coded)和完善交叉口安全设计等。
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自行车政策2002-2012
当《自行车出行条件改善子计划》批准列为2000年财政预算的内容后，与《绿色自行车线路建议》和《自行车道路优先计划》(2001版)一起形成了《哥本哈根市自行车政策2002-2012》的基本内容。
2002年7月，哥本哈根市发布了《哥本哈根市自行车政策2002-2012》(Cycle Policy 2002-2012，City of Copenhagen)，这是第一次发布专门的自行车发展政策。总体目标是将自行车出行放在哥本哈根城市交通系统中心的位置，设定到2012年的目标(以2000年为基数)为:
(1)釆用自行车的工作和教育出行占全部交通方式出行的比例由34%提高到 40%。
(2)自行车出行发生严重伤亡风险降低50%。
(3)感觉安全的骑车人比例从57%提高到80%。
(4)超过5km出行的骑行速度提高10%。
(5)骑车人对道路路面不满意率不超过5%。
由于确定了数量目标，政策列出了9项针对目标的实施措施，并按照财政要求对政策进行持续的评估。
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自行车出行现状
哥本哈根市自行车道路网在1960年代和1970年代大部分完成，前后持续了近一个世纪。
哥本哈根市认为自行车城市最具代表性的指标是工作和教育(包括培训和学习)出行中自行车出行占全部交通方式的比例，图1显示了 1998-2010年间的比例变化，在2006-2010年间该比例稳定在36%(图2)上下。
图1 哥本哈根市1998-2010年间工作和教育出行占全部交通方式出行的比例变化
图2 哥本哈根市2008-2010年间工作和教育出行占全部交通方式出行的平均比例
工作和教育出行指标在2014年达到了45%，意味着增加了35000名居民在工作和教育出行时使用了自行车，并确定为制定自行车发展战略目标中的最关键指标。
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三、哥本哈根市自行车战略2011-2025
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制定和发布自行车战略
2010年，以吸引更多的人骑车上班和教育出行，使哥本哈根首都区成为世界上最好的自行车区域，为自行车出行，尤其是长距离出行，提供“快速、舒适和安全的服务”(fast，comfortable and safe service)为目标，启动了以哥本哈根首都区(Capital Region of Denmark)牵头，17个地方及政府当局参与的哥本哈根市自行车网络规划合作项目。该项目于2011年完成，其主要内容成为哥本哈根市技术和环境委员会在当年发布的《哥本哈根市自行车战略2011-2025》(简称《战略2025》)。《战略2025》将哥本哈根市政委员会设定的坚定目标“哥本哈根必须成为世界上最好的自行车城市!”(The world’s best bicycle city)确定为战略目标。
《战略2025》的发布替代了《哥本哈根市自行车政策2002-2012》，成为未来15年的哥本哈根市自行车发展政策。
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战略目标和框架
《战略2025》设定发展自行车战略目标“最好的自行车城市”，进一步解释为“更好的自行车城市”和“更有生活价值的城市”(a more liveable city )，且前者作为后者的重要内容，并且作为“环境之都”愿景的组成部分和关键内容:到2025年实现C02平衡排放(CO2-neutral )。
《战略2025》将自行车战略目标分解为“城市生活”、“舒适便利”、 “速度”和“安全感”4个子目标，并用措施和指标具体化落实(图3)。
图3 《哥本哈根市自行车战略2011-2025》目标、措施和指标框架
2010年36%的工作和教育(包括培训和学习)出行比例等同于CO2的零排放;为实现CO2平衡排放的战略目标，将这个指标定在50%，即要在2010年比例的基础上鼓励居民自行车出行再增加55000人，这个比例在西方世界没有城市超过40%，将使哥本哈根市持续保持世界城市领先的地位。
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网路+
“网路+”是实现战略目标的战略措施，即通过建设、改善和优化自行车道路网，整体上支撑实现战略目标及相应的子目标。主要内容是建设、选择和组合自行车绿色线路、自行车高速路和最拥堵的自行车线路，拓宽、改造为高质量的骑行空间;保持道路交叉口良好的维护状态;建设更多的自行车桥梁和延伸线，使骑车人在任何速度上都感觉安全和舒适，实现“骑行中的交流”，即:在“网路+”上，骑行人之间可以谈话聊天，而不被旁人打扰。措施要实现单向3车道的自行车路达到80%的目标。
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城市生活
“城市生活”子目标为:当骑行人通过城市街道时，景象和体验使其感觉距离变短了，更适宜骑车了，骑车出行更具有吸引力，他们也使城市更加安全和美丽。实现这个目标具体措施包括:
(1)建设推式货运三轮车(cargo bike)停车位。哥本哈根的17%家庭有三轮车，主要用于接送小孩和购物。1/4的三轮车车主说他们的三轮车就是小汽车的代用品。到2025年，要在教育机构和商店等位置建设很好的货运三轮车停车设施。此外，货运三轮车将作为城市运输供给系统的组成部分，三轮车停车设施已经列入到“都市计划2011”(Municipal Plan 2011 )。
(2)鼓励骑车购物。购物出行占哥本哈根居民出行目的的34%，其中有27%的自行车出行。战略针对鼓励骑车购物出行开展标准化的振兴行动，行动包括在商业街、商业连锁店和购物中心的自行车停放设施的(重新)设计和扩建。
到2025年，将有更多的街道为步行和自行车交通进行设计，步行者和骑车人将有更多的活动、娱乐和休闲空间，及自行车停放设施。
(3)利用街道节奏。2025年的街道将能够应对高峰小时、购物高峰时间、晚生活和夜生活的交通。釆用智能交通系统(ITS)，街道转换为动态管理，LED标识指示何种交通方式在什么时间优先通行，例如，在某个时段，将机动车道改变为自行车道，将自行车道改变为步行道等等，街道紧随城市的节奏而改变。
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舒适便利
“舒适便利”的目标是为吸引更多的自行车出行，使自行车道路和设施更具有吸引力，措施包括:
(1)维护优良的自行车道路。到2025年，哥本哈根人能够舒适地骑车而不用担心颠簸和路面坑洞。除雪将作为最优先的任务。
(2)普及新公共自行车系统。到2025年，公共自行车系统将集成为公交系统的一部分，成为与步行转乘公交车、火车和地铁同等的方式。并建立相应的付费系统、运行系统和市场化运营机制。把自行车与公共交通系统的有效结合作为与小汽车竞争的有力措施。
(3)建设更多的自行车停放设施。到2025年，通过努力与商店、工作场所和公共交通各方的合作与协调，将建设更多的更优良的自行车停放设施，例如能够减少自行车偷盗和自行车东倒西歪的停放设施。
总之，到2025年，实现“舒适便利”的自行车城的标志是在维护良好的自行车道路上，骑车人可以手持一杯咖啡骑行到全市绝大多数地方，而没有咖啡洒出;在交通枢纽站有一流的自行车停放实施，有与公共交通完善结合的公共自行车系统。
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缩短出行时间
为鼓励更多的自行车出行，自行车出行时间成为最重要的竞争要素。为此，设定的目标是:到2025年，在哥本哈根市区的多数地方自行车出行是最快的交通方式，出行时间平均减少15%。
为达到最短的出行时间，现行自行车道路网需要重新设计和进一步发展，“网路+”和“捷径”建设是重点。为吸引更多的远距离通勤的自行车出行，缩短出行时间，采取目标和措施如下:
(1)建立和提供更多的e-bike(自行车信息系统)和ITS，即安装更多的自行车传感器提供自行车流等信息，在自行车高速路上建立绿波系统(Green Waves )。
(2)增加联络线。没有不必要的停顿而直达的线路是缩短出行时间最有效措施。在主干道间建立联络线，缩短骑行距离。
(3)在单行线上允许逆行。到2025年，哥本哈根许多单行线将建立自行车逆行道，允许自行车逆行，消除自行车绕行，自行车出行时间将缩短，更好地调整分布交通流。
(4)建设自行车道路捷径。到2025年，将在跨越水域、铁路、广场的线路上建立更多的桥梁或地下通道，在单行道设置逆行捷径，显著缩短自行车和步行出行时间。
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安全感
骑车出行的安全感觉是选择自行车出行的重要理由。战略子目标之“安全感”是将2010年哥本哈根67%骑车人感觉安全的比例，到2025年提高到90%。实际上，骑车严重事故的风险，按照自行车骑行公里统计，已经自1996年以来下降了72%。安全感子目标实现措施如下:
(1)连接绿色和蓝色的自行车道。建立和发展与小汽车分离的沿着水域连接绿色区域的自行车道路，是为骑车人躲避繁忙街道提供的重要选择，让骑车人能感觉安全和享受开敞的空间。
(2)为多样化提供空间。更多的骑车人就有更多的不同习惯，哥本哈根的自行车道路要容纳这些不同，包括方便地占用空间，欣赏商店橱窗和城市生活而不会阻挡交通，尤其是快速通过的骑行者。具体措施有如拓宽或装饰彩色自行车道。
(3)建设更多的自行车道路。增加骑车安全感最有效的方式是设置自行车专用路或自行车道。到2025年，城市街道上将有更多的自行车专用道路或自行车道，要使每一条专用道路或自行车道平顺地通达到下一个交叉路口。
(4)建设自行车+公交车路。仅限于自行车和公交车行驶的道路。
(5)运用小改进获得大效果。用简单的方法显著提高骑车人在交通流中的可见度，如通过交叉口的自行车道涂成蓝色;交叉口机动车停车线后退，自行车停车线置于机动车停车线前等简单的措施。
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战略目标的指标
《战略2025》按照年限给出了实现目标的指标:自行车出行比例和出行质量(表1)。其中自行车骑行质量目标由安全感、出行时间和舒适便利等6项质量指标组成。
表1 哥本哈根实现自行车城市的目标
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四、启示
《战略2025》对于制定中国自行车发展政策和战略有最需要和直接的启示。
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启示一:自行车“吸引战略”。
《战略2025》的核心思想概括为积极主动地吸引更多的自行车出行，所提出的“舒适便利”等4个战略子目标、措施指标无一不围绕提高自行车出行比例指标谋划制定。中国的自行车战略还停滞在补齐基本的“保障自行车的基本路权”和含糊不清的“以群众实际出行需求和意愿为导向”原则上，缺少积极进取的精神和主动的战略谋划。中国要发展自行车交通，哥本哈根发展自行车的“吸引战略”值得借鉴。
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启示二:用指标定义战略目标。《战略2025》系统地提出了战略目标、子目标和措施，是否实现用指标表示，只有落实到指标，战略目标的实现才是可以评估和判断的。《战略2025》为中国“科学确定城市步行和自行车交通发展目标和实施策略”提供了很好的样板和思路:自行车政策只有制定了相应的指标，才能够进行政策或目标的“有关指标的考核”，才是一个务实、清晰和可衡量的政策。
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启示三:提高骑车出行意愿。选择自行车出行依赖于出行者的主观意愿，是提高自行车出行率的关键内容。《战略2025》围绕让骑车人感觉安全、舒适和便捷，制定主观感觉指标，使其更贴近居民感受，使战略目标更加实际。中制定的自行车发展政策还停留在增加自行车出行分担率的简单计算上，包括选择自行车出行的意愿这种可以决定发展自行车战略成败的关键因素，没有进入决策者的视野。《战略2025》将人的主观意愿纳入到政策和规划中，使发展自行车具有明确的方向，值得中国决策者认真探讨釆用。
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启示四:财政资金保障。哥本哈根的自行车交通发展作为财政预算项目，不但落实了经费，而且由于财政审查和评估的要求，使政策规定了数量目标，持续影响和实质地推动战略和政策的实施。中国提出“保障资金投入”的要求落实，可借鉴哥本哈根的经验，通过财政计划落实自行车政策实施措施的资金，借鉴财政制度落实自行车政策和规划要完成的数量目标，将政策做实落地。
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五、结语
中国发展自行车政策应当是一个长期务实的战略，需要持续和不间断的努力。制定出清晰和完善的政策和规划目标的是基本要求，是否实现目标只有用指标衡量，政策和规划效果只有通过指标检查和评估才能给出实现情况的判断。
丹麦哥本哈根市的自行车发展战略成功抑制了机动车出行增长，有效地提高了居民自行车出行的意愿，其很多方法和策略及其细节值得中国城市交通行业深入研究和长期跟踪。
本文源自:《现代城市研究》
